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I. Hintergrund
Im Zuge der zunehmenden internationalen Verflechtung von Volkswirtschaften kommt es vermehrt zu Übernahmen schweizerischer Unternehmen durch ausländisch beherrschte Gesellschaften – insbesondere auch aus aufstrebenden Schwellenländern. Diese Entwicklung schürt Befürchtungen, wonach die öffentliche Ordnung und Sicherheit der Schweiz gefährdet werden und kritisches Know-how ins Ausland abfliessen könnte, insbesondere wenn die ausländischen Investoren staatlich oder staatsnah sind.1 Auch in anderen westlichen Ländern werden Übernahmen inländischer Gesellschaften durch ausländisch beherrschte Unternehmen zunehmend kritisch betrachtet und vermehrt untersagt. So verbot beispielsweise die deutsche Regierung die Übernahme der MAN-Gasturbinensparte durch das chinesische Unternehmen CSIC Longjian.2 In Grossbritannien verhinderte die Regierung den Verkauf des Chip-Herstellers Newport Wafer Fab an die chinesisch kontrollierte Nexperia beziehungsweise knüpfte ihn an derart strenge Auflagen, dass das Unternehmen schliesslich an eine amerikanische Gesellschaft verkauft wurde.3 In den USA wurde der Verkauf von US Steel an Nippon Steel aufgrund nationaler Sicherheitsbedenken durch die Biden-Administration blockiert, bis das Unternehmen schliesslich unter der Trump-Administration mit entsprechenden Auflagen verkauft werden konnte.4 Diese Beispiele verdeutlichen, dass sich insbesondere westliche Länder zunehmend gegenüber ausländischen Übernahmen abschotten und hierfür entsprechende rechtliche Grundlagen schaffen. Diese Entwicklung hat auch die Schweiz erfasst. So hat insbesondere die im Jahr 2017 erfolgte Übernahme von Syngenta durch Chem China im Wert von rund 43 Mrd. USD die Politik zum Handeln veranlasst.5
II. Bundesgesetz über die Prüfung ausländischer Investitionen
1. Entstehungsgeschichte und Stand des Verfahrens
Mit Annahme der Motion von Beat Rieder vom 26. Februar 2018 betreffend «Schutz der Schweizer Wirtschaft durch Investitionskontrollen» hat das Parlament den Bundesrat –entgegen dessen Willen – beauftragt, eine gesetzliche Grundlage für die Kontrolle von ausländischen Direktinvestitionen zu schaffen.6 Am 18. Mai 2022 wurde der Vorentwurf für ein Investitionsprüfgesetz veröffentlicht. Nach Durchführung der Vernehmlassung verabschiedete der Bundesrat sodann am 15. Dezember 2023 die Botschaft für ein Schweizer Investitionsprüfgesetz und legte dem Parlament den entsprechenden Gesetzesentwurf vor. Der Bundesrat äusserte dabei erneut seine ablehnende Haltung gegenüber der Einführung einer Investitionsprüfung, da diese den Wirtschafts- und Innovationsstandort Schweiz schwäche.7 In den parlamentarischen Beratungen ergab sich zwischen National- und Ständerat eine Uneinigkeit darüber, ob die Investitionsprüfung auch auf private ausländische Investoren ausgedehnt werden sollte. Im Dezember 2025 einigten sich die beiden Räte dann aber auf den vom Bundesrat vorgeschlagenen, weniger interventionistischen Ansatz, wonach nur staatlich kontrollierte ausländische Investoren von der Investitionsprüfung erfasst werden. Die Schlussabstimmung in den Räten erfolgte am 19 Dezember 2025.
2. Zielsetzung und Anwendungsbereich
Der Entwurf des Bundesgesetzes über die Prüfung ausländischer Investitionen (Entwurf Investitionsprüfgesetz, E-IPG)8 bezweckt Übernahmen inländischer Unternehmen durch ausländische Investoren zu verhindern, wenn diese die öffentliche Ordnung oder Sicherheit der Schweiz gefährden oder bedrohen (Art. 1 Abs. 1 E-IPG). Der unbestimmte Rechtsbegriff der öffentlichen Ordnung und Sicherheit eröffnet den rechtsanwendenden Behörden einen grossen Ermessensspielraum. Dies erlaubt zwar eine situativ – auf den Einzelfall zugeschnittene – Anwendung des Gesetzes, dürfte sich aber zugleich auch negativ auf die Rechtssicherheit der Betroffenen (insbesondere ausländischer Investoren) auswirken. Der Geltungsbereich erstreckt sich auf Übernahmen von inländischen privat- und öffentlich-rechtlichen Unternehmen durch ausländische staatliche Investoren. Als inländische Unternehmen gelten Gesellschaften, welche im schweizerischen Handelsregister eingetragen sind; als ausländische staatliche Investoren gelten (i) ausländische staatliche Organe, (ii) Unternehmen mit Hauptverwaltung ausserhalb der Schweiz, welche unmittelbar oder mittelbar von einem ausländischen staatlichen Organ kontrolliert werden, (iii) vermögensfähige Gesellschaften, die unmittelbar oder mittelbar von einem ausländischen staatlichen Organ kontrolliert werden, und (iv) natürliche oder juristische Personen, die für ein ausländisches staatliches Organ handeln. Übernahmen durch private ausländische Akteure fallen demnach gemäss der bundesrätlichen Fassung nicht in den Anwendungsbereich des Investitionsprüfgesetzes, selbst wenn das Übernahmeobjekt in einem kritischen Sektor tätig ist.
3. Investitionsprüfung
a. Kriterien für Meldepflicht
Der gegenwärtige Entwurf des Investitionsprüfgesetzes sieht eine präventive und risikobasierte Prüfung ausländischer Investitionen vor. Voraussetzung für eine Investitionsprüfung durch das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) ist eine Übernahme, durch welche ein oder mehrere ausländische staatliche Investoren unmittelbar oder mittelbar die Kontrolle über ein Zielunternehmen zu erlangen, namentlich durch Fusion, den Erwerb einer Beteiligung oder den Abschluss eines Vertrags (Art. 2 lit. a E-IPG).
Eine Meldepflicht besteht nur dann, wenn das Zielunternehmen gewisse Schwellenwerte überschreitet. Hierbei unterscheidet der Entwurf zwischen sicherheitsrelevanten Unternehmen und kritischen Infrastrukturen (Art. 3 Abs. 1 und 2 E-IPG):
- Sicherheitsrelevante Unternehmen: Bei Übernahmen inländischer Unternehmen in sicherheitskritischen Bereichen, wie der Rüstungsindustrie, Energie- und Wasserversorgung oder im Bereich von sicherheitsrelevanten Informatiksystemen findet die Investitionskontrolle Anwendung, wenn diese Unternehmen weltweit mindestens 50 Vollzeitstellen beschäftigen und in den zwei vorangegangenen Geschäftsjahren einen Umsatz von mindestens CHF 10 Mio. erzielt haben.
- Kritische Infrastrukturen: Inländische Unternehmen, die kritische Infrastrukturen betreiben, wie beispielsweise Universitätsspitäler oder Allgemeinspitäler mit Zentrumsversorgung, Medizinalversorgung, Verkehrs- und Logistikinfrastrukturen, Lebensmittel-Verteilzentren, Telekommunikationsnetze oder systemisch bedeutsame Finanzinfrastrukturen (inkl. systemrelevante Banken) werden von der Investitionskontrolle erfasst, wenn sie in den zwei Geschäftsjahren vor Einreichung des Gesuchs weltweit durchschnittlich einen Jahresumsatz von mindestens CHF 100 Mio. erzielt haben.
Dem Bundesrat bleibt es vorbehalten, weitere Kategorien inländischer Unternehmen der Genehmigungspflicht des SECO zu unterstellen, sofern bei der Übernahme hinreichende Anhaltspunkte bestehen, dass durch den Eigentümerwechsel die öffentliche Ordnung oder Sicherheit gefährdet sein könnte (Art. 3 Abs. 3 E-IPG). Im Gegenzug kann er aber auch Übernahmen durch ausländische staatliche Investoren aus bestimmten Staaten von der Genehmigungspflicht ausnehmen, sofern die öffentliche Ordnung und Sicherheit gewährleistet ist (Art. 3 Abs. 4 E-IPG). Es ist nicht auszuschliessen, dass der Bundesrat diesen Handlungsspielraum im Interesse der wirtschaftlichen Aussenpolitik nutzt.
b. Verfahren
Eingeleitet wird das Prüfungsverfahren durch den ausländischen Investor mittels einer Eingabe beim Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO). Dieses prüft innerhalb einer Frist von einem Monat, ob die geplante Übernahme den Schutz der öffentlichen Ordnung, nationaler Sicherheit oder wirtschaftsstrategischen Interessen beeinträchtigen könnte. Gelangt das SECO – im Einvernehmen mit den mitinteressierten Verwaltungseinheiten und nach Anhörung des Nachrichtendienstes des Bund (NDB) – zur Ansicht, dass die Übernahme keine Beeinträchtigung zeitigt, wird das Gesuch direkt genehmigt (Art. 6 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 E-IPG).
Erkennt das SECO aber nach Durchführung der einmonatigen Vorabklärung die Gefahr einer Beeinträchtigung, leitet es ein formelles Prüfverfahren ein. In diesem Verfahren wird die Übernahme innerhalb einer dreimonatigen Frist vertieft geprüft. Das SECO ist für seine Abklärungen berechtigt, die erforderlichen Unterlagen von ausländischen Investoren, inländischen Unternehmen sowie allen an der Übernahme beteiligten Personen anzufordern. Auch hier erfolgt der Entscheid im Einvernehmen mit mitinteressierten Verwaltungseinheiten und nach Anhörung des NDB. Ausnahmsweise entscheidet der Bundesrat direkt über die Genehmigung, und zwar dann, wenn das SECO oder eine mitinteressierte Verwaltungseinheit sich gegen die Genehmigung der Übernahme ausspricht, der Entscheid von erheblicher politischer Tragweite ist oder in einem dringlichen Fall, wenn dies zum Schutz der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit erforderlich ist. Der ablehnende oder gutheissende Entscheid wird dem ausländischen staatlichen Investor und dem inländischen Unternehmen schriftlich eröffnet. Vor der Genehmigung der Übernahme bleibt die Wirksamkeit der Übernahme aufgeschoben (Art. 8 E-IPG).
Bleibt ein Entscheid innerhalb der gesetzlichen Fristen von einem bzw. drei Monaten aus, gilt die Übernahme als implizit genehmigt. Das SECO kann diese Fristen jedoch aus bestimmten Gründen verlängern, wobei es die Verlängerung den Beteiligten schriftlich eröffnen muss. Unklar bleibt, wie oft und für welche Dauer solche Verlängerungen möglich sind (Art. 9 E-IPG).
Das vorgesehene Verfahren ist dem Unternehmenszusammenschlussverfahren bei der Wettbewerbskommission (WEKO)9 nachempfunden. Es ist daher naheliegend, dass sich das SECO bei der praktischen Anwendung des Investitionsprüfgesetzes an den dort etablierten Verfahrensgrundsätzen und Abläufen orientieren wird.
Der bundesrätliche Entwurf sieht zudem vor, dass die an einer Übernahme beteiligten Personen unverbindlich abklären lassen können, ob die Übernahme voraussichtlich der Genehmigungspflicht unterliegt (Art. 5 E-IPG). Die Unverbindlichkeit wurde kritisiert, da sie für rechtssuchende Investoren kein taugliches Instrument darstellt. Entsprechend haben nun National- wie auch Ständerat eine verbindliche Vorabklärung vorgesehen. Die Vorabklärung muss zudem neu innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Gesuchs erfolgen.
c. Verwaltungsmassnahmen und -sanktionen
Der Bundesrat ist befugt, zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands Verwaltungs- und Sanktionsmassnahmen anzuordnen (einschliesslich Anordnung einer Desinvestition), wenn eine genehmigungspflichtige Übernahme ohne Genehmigung vollzogen, eine Genehmigung aufgrund falscher Angaben erteilt oder eine Auflage oder Bedingung missachtet wurde. In diesen Fällen sowie bei Missachtung einer Massnahme zur Herstellung des ordnungsgemässen Zustands kann das aus der Übernahme entstandene Unternehmen zudem mit bis zu 10 Prozent des weltweiten Jahresumsatzes belastet werden, den das inländische Unternehmen in den zwei Geschäftsjahren vor der Übernahme durchschnittlich erzielt hat (Art. 19-20 E-IPG).
Gegen die Entscheide der Behörden kann der ausländische staatliche Investor sowie das betroffene inländische Unternehmen Beschwerde erheben, wobei sich das Verfahren nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG) richtet (Art. 18 E-IPG).
4. Ausblick
Zusammenfassend setzt die Schweiz auf eine moderate Investitionskontrolle, welche sich nunmehr auf ausländische staatliche Investoren beschränkt, während private ausländische Investoren nicht erfasst sind. Nach der im Dezember 2025 erfolgten Schlussabstimmung läuft nun bis zum 17. April 2026 die Frist für das fakultative Referendum. Zudem wird der Bundesrat eine Verordnung mit den Ausführungsbestimmungen zur Investitionsprüfung erlassen und die für den Vollzug des Gesetzes notwendigen behördlichen Strukturen schaffen. Mit dem Inkrafttreten des Schweizer Investitionsprüfgesetzes kann somit frühestens in rund einem Jahr gerechnet werden.
1 TOPLENSKY/ATKINS, ChemChina purchase of Syngenta clears main regulatory hurdles, Financial Times vom 5. April 2017;
TANNER, Die Angst vor dem Ausverkauf der Heimat – ein Lehrstück darüber, wie sich die Schweiz verändert, NZZ vom
17.05.2024.
2 HEIDE/OLK, Habeck sieht bei China-Deal von MAN öffentliche Sicherheit gefährdet, Handelsblatt vom 03.07.2024.
3 GROSS/PICKARD, Nexperia sells Newport Wafer Fab to US chip company for $177mn, Financial Times vom 08.11.2023.
4 ISIDORE, US Steel, once America’s biggest company, is now under foreign ownership, CNN vom 18.06.2025.
5 AIOLFI, Syngenta definitiv in chinesischer Hand, NZZ vom 05.05.2017.
6 WASER/HAECHLER, Einführung einer Schweizer Investitionskontrolle, GesKR, 3/2022, S. 312.
7 Botschaft vom 15. Dezember 2023 zum Investitionsprüfgesetz, S. 68.
8 Der vorliegende Beitrag stützt sich auf den Gesetzesentwurf des Bundesrats.
9 Art. 32 ff. des Bundesgesetzes über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz).
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Dr. Benjamin Fehr
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