Das neue EU Banking Package: Einigung über verschärfte Vorschriften für Banken

Am 15. Februar 2019 hat der Rat der Europäischen Union eine Einigung über ein Packet von überbearbeiteten Vorschriften zur Risikominderung im europäischen Bankensektor gebilligt. Damit wird endlich Klarheit geschaffen, welche aufsichtsrechtlichen Herausforderungen und Themen die regulatorische Agenda in den kommenden Jahren dominieren werden.

Mit der Veröffentlichung der finalen Entwürfe kommen die seit November 2016 dauernden Verhandlungen über das Risikominderungsmassnahmen-Packet zu einem Ende. Das neue Banking Package, auf das sich Rat und Parlament geeinigt haben, besteht aus zwei Verordnungen und zwei Richtlinien:

• Eigenmittelrichtlinie (CRD V)
• Eigenmittelverordnung (CRR II)
• Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD II)
• Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRMR II)

Mit dem neuen Banking Package werden Reformen umgesetzt, die bereits im Anschluss an die Finanzkrise 2007/2008 auf internationaler Ebene vereinbart wurden. Dabei handelt es sich um Elemente, die vom Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) und vom Rat für Finanzstabilität (FSB) verabschiedet wurden. Das übergeordnete Ziel des Banking Package ist die Reduktion der Risiken im europäischen Bankensektor.

1. Wesentliche Inhalte des neuen Banking Package

In diesem Beitrag möchten wir Ihnen die wesentlichen Neuerungen und Novellierungen der regulatorischen Vorgaben präsentieren. 

1.1. Leverage Ratio (LR)

Die CRR II führt eine verbindliche Mindestquote für die Leverage Ratio in Höhe von 3% für alle EU-Banken ein. Demzufolge müssen Institute zukünftig 3% der Gesamtrisikomessgrösse mit Kernkapital (CET1 und AT1) unterlegen. Darüber hinaus erhalten die global systemrelevanten Institute (G-SIBs) einen Aufschlag, der 50% des RWA-basierten G-SIB-Puffers beträgt.

Die Anforderung an die Leverage Ratio beeinträchtigt besonders stark bestimmte Geschäftsmodelle mit relativ geringem Risiko. Um die äussert negativen Auswirkungen bei diesen Banken zu vermeiden, bleiben Förderkredite sowie die staatlich garantierten Exportkredite unter bestimmten Bedingungen bei der Leverage Ratio-Berechnung unberücksichtigt. 

1.2. Net Stable Funding Ratio (NSFR)

Wie bei der Leverage Ratio besteht auch bei der strukturellen Liquiditätsquote «Net Stable Funding Ratio» bereits seit 2014 eine Meldepflicht. Eine verbindliche Mindestquote wird jedoch erst mit der CRR II eingeführt. Analog zurkurzfristigen Liquiditätsquote (LCR) besteht für die Institute nicht nur die Verpflichtung, eine NSFR in Höhe von 100% jederzeit einzuhalten, sondern diese auch regelmässig zu beobachten und im Falle einer Unterschreitung der Mindesthöhe die zuständige Aufsichtsbehörde unverzüglich zu informieren. Die Einführung einer Mindestquote sollte dazu beitragen, dass die Institute über eine ausreichend stabile Refinanzierung verfügen, um ihren Finanzbedarf während eines Einjahreszeitraums sowohl unter normalen als auch unter Stressbedingungen abdecken zu können.  

Generell sind die Vorschriften für die Berechnung der NSFR genau auf die Standards des Baseler Ausschusses abgestimmt. Allerdings werden bestimmte europäische Besonderheiten berücksichtigt, damit die Finanzierung der Realwirtschaft nicht beeinträchtigt wird. Die privilegierte Behandlung betrifft z.B. die garantierten Darlehen für Wohnimmobilien und Handelsfinanzierungstätigkeiten.

1.3. Kontrahentenrisiken aus Derivaten (SA-CCR)

Das Banking Package sieht einen neuen Standardansatz für das Kontrahentenausfallrisiko (SA-CCR) zur Berechnung des Positionswerts von Derivaten vor. Der neue SA-CCR kann sowohl für besicherte und unbesicherte als auch für zentral geclearte und bilaterale Derivate verwendet werden. Er verbessert wesentlich die Risikosensitivität bei der Berechnung des Positionswerts und trägt zu einer Harmonisierung innerhalb der EU bei, indem er den Ermessensspielraum der nationalen Aufsichtsbehörden minimiert. 

Der neue SA-CCR ersetzt die aktuell erlaubte Marktbewertungsmethode (CEM) und Standardmethode (SM). Die Laufzeitmethode findet dahingegen weiterhin Anwendung. Sie wird jedoch einer Überbearbeitung unterzogen.

Der neue Standardansatz ist zwar risikosensitiver und an die bessere Berücksichtigung von Besicherungsvereinbarungen angepasst, aber gleichzeitig komplexer als die Methoden, die derzeit von den Instituten verwendet werden. Vor diesem Hintergrund und in Anlehnung an den Proportionalitätsgedanken sieht die CRR II die Möglichkeit für die Anwendung von wenig komplexen Berechnungsansätzen für das Kontrahentenausfallrisiko derivativer Finanzprodukte vor. Wenn das Derivatgeschäft weniger als 10% der Gesamtaktiva und 300 Mio. EUR beträgt, dann sind die Institute erlaubt, den «Simplified SA-CCR» anzuwenden. Sofern das Derivatgeschäft den relativen bzw. absoluten Schwellenwert in Höhe von 5% der Gesamtaktiva bzw. 100 Mio. EUR nicht überschreitet, dürfen die Institute die Eigenmittelanforderungen für das Gegenparteiausfallrisiko mithilfe der überarbeiteten Laufzeitmethode berechnen. 

1.4. Überarbeitung der Marktrisiken (FRTB) 

Vielleicht eines der am intensivsten diskutierten Themen während der Verhandlungsphase des neuen Banking Package war die Überarbeitung der Handelsbuchvorschriften (FRTB). Im Einklang mit den Baseler Vorgaben wird die Systematik für die Zuordnung von Geschäften zum Handels- bzw. Anlagebuch konkretisiert. In Einzelfällen könnten diese Ergänzungen und Konkretisierungen dazu führen, dass bestimmte Geschäfte umgewidmet werden müssen. Somit können Nichthandelsbuchinstitute zu Handelsbuchinstituten werden.

Die neuen Vorschriften für das Marktpreisrisiko werden zunächst als zusätzliche Meldeanforderung auf Basis des neuen risikosensitiven Standardansatzes umgesetzt. Für die Berechnung der Eigenmittelanforderungen für Marktrisiken bleiben allerdings die bisherigen Verfahren massgeblich. Es ist vorgesehen, die neuen Meldeformate bis Mitte 2020 zu entwickeln und diese in der zweiten Hälfte des Jahres über eine delegierte Verordnung in Kraft zu setzen. Die Erstanwendung der Meldeformate wird somit frühestens im Jahr 2021 erfolgen.

Analog zur Einführung des SA-CCR hält die Europäische Kommission auch bei der Einführung des FRTB-Rahmenwerks am Proportionalitätsgedanken fest. So müssen die Meldeanforderungen erst dann eingehalten werden, wenn der Umfang der bilanziellen und ausserbilanziellen Geschäfte, die Marktrisiken unterliegen, mindestens 10% der Bilanzsumme bzw. 500 Mio. EUR beträgt.

1.5. Anteile an Investmentfonds

Das neue Banking Package führt verschärfte Anforderungen an die Verwaltungsgesellschaft sowie an den Inhalt des Prospektes ein und definiert Kriterien für die Zuordnung von Fondsanteilen zum Anlage- oder Handelsbuch. Darüber hinaus wird die Fondsdefinition erweitert, d.h. es wird nicht mehr zwischen OGAW-Funds (Organismus für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren) und Fonds mit besonders hohen Risiken unterschieden.

Die CRR II postuliert, dass das Risikogewicht für Anteile an Organismen für gemeinsame Anlagen (OGA) anhand des Transparenzansatzes oder des Mandatsansatzes ermittelt werden soll. Eine Kombination der beiden Ansätze ist auch erlaubt. Die Institute dürfen unter bestimmten Bedingungen Dritte damit beauftragen, ein Risikogewicht für den OGA zu berechnen. Das Ergebnis soll allerdings mit einem Faktor von 1,2 multipliziert werden.

1.6. Grosskredite (LE-Rahmenwerk)

Auch im Bereich der Grosskredite werden mit der CRR II wesentliche Verschärfungen eingeführt. Diese haben zum Ziel, die Verlustabsorptionskapazität der Institute zu verbessern und Klumpenrisiken zu reduzieren. 

Zukünftig darf nur Kernkapital (CET1 und AT1) als Kapitalbasis für die Berechnung der Grosskreditobergrenze verwendet werden. Bei Instituten, die derzeit einen höheren Anteil an Ergänzungskapital bei der Ermittlung der Kapitalbasis haben, könnte die Novellierung zu einer signifikant niedrigeren Grosskreditgrenze führen. Die Höhe der Obergrenze bleibt grundsätzlich bei 25%. Für Forderungen zwischen global systemrelevanten Instituten wird die Obergrenze jedoch auf 15% heruntergesetzt. 

Des Weiteren sieht die CRR II vor, dass die Bemessungsgrundlage für Finanzderivate mittels des neuen SA-CCR ermittelt werden soll. Auch in Hinblick auf die Meldevorschriften werden Anpassungen vorgenommen. Einerseits müssen die Institute neben den Grosskrediten gemäss der CRR II-Definition auch alle Risikopositionen, die den Wert von 300 Mio. übersteigen, melden. Anderseits sind auch die zehn grössten Kredite gegenüber Instituten sowie die zehn grössten Kredite gegenüber Schattenbanken zu melden.

1.7. Offenlegungsvorschriften

Das Proportionalitätsprinzip ist auch im Bereich der Offenlegungsanforderungen an Institute verankert und kommt durch eine Novellierung des Umfangs und der Frequenz der Offenlegung zum Tragen. Hierzu definiert die CRR II drei Klassen von Instituten – grosse, kleine und andere Institute. 

Gemäss der CRR II als «klein» gelten Institute, deren durchschnittliche Bilanzsumme der vier Berichtsperioden vor der aktuellen Berichtsperiode 5 Mrd. EUR nicht übersteigt und deren Derivatportfolio und Handelsbuchaktivitäten unter bestimmten Schwellenwerten liegen. Als «gross» werden alle systemrelevanten Institute, sowie die drei grössten Institute je Mitgliedstaat und solche mit einem Bilanzvolumen von mindestens 30 Mrd. EUR eingestuft. Institute, die weder die Kriterien für grosse noch für kleine Institute erfüllen, werden der Kategorie «andere» zugeordnet. Für die drei Klassen gelten jeweils unterschiedliche Offenlegungsumfänge und -frequenzen.

Zudem werden neue Offenlegungsvorschriften, z.B. zu TLAC und MREL, eingeführt. Des Weiteren werden Präzisierungen der bestehenden Offenlegungsanforderungen vorgenommen, die eine Angleichung an die Baseler Vorschriften bezwecken.

1.8. Meldewesen

Auch im Bereich des aufsichtsrechtlichen Meldewesens lässt sich der Proportionalitätsgedanke gut erkennen. Demzufolge sieht die CRR II Erleichterungen bezüglich der Meldefrequenz für kleinere Institute vor. Zukünftig müssen sie einige COREP- und FINREP.Meldungen nur einmal im Jahr einreichen. 

Die CRD V erteilt den Aufsichtsbehörden jedoch die Befugnis, unter bestimmten Voraussetzungen zusätzliche Meldeinhalte anzufordern. 

1.9. KMU-Faktor

Um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass kleine und mittlere Unternehmen (KMU) das Rückgrat der europäischen Wirtschaft sind, werden die Forderungen gegenüber KMU-Unternehmen privilegiert behandelt.

Das neue Banking Package erweitert die Privilegierung noch weiter. Zukünftig erhalten Kredite gegenüber KMU mit einem Gesamtvolumen von bis 2,5 Mio. EUR (aktuell 1,5 Mio. EUR) eine Privilegierung von 23,81% (d.h. KMU-Faktor 0,7619). Neben der Erhöhung der Betragsgrenze wird auch oberhalb dieser Grenze eine Privilegierung von 15% (d.h. KMU-Faktor 0,85) eingeführt. Dies hat zur Folge, dass Banken, die sich auf Kreditvergabe an KMU spezialisiert haben, mit einer deutlichen Reduktion der Eigenmittelanforderungen rechnen können. 

1.10. IPU

Mit dem neuen Banking Package ergeben sich wesentliche Änderungen bei der Beaufsichtigung von Bankgruppen mit Sitz in einem Drittstaat ausserhalb der EU. Zukünftig müssen alle Gruppen mit Bilanzvolumen, einschliesslich der Aktiva von Tochtergesellschaften und Zweigniederlassungen, in Höhe von mindestens 40 Mrd. EUR in der Union eine sog. EU Intermediate Parent Unit (IPU) gründen. Die IPU kann entweder eine Finanzholdinggesellschaft sein, die den Anforderungen der CRR und der CRD unterliegt, oder ein EU-Kreditinstitut. Alle relevanten Institute in der Union, die derselben Drittlandsgruppe angehören, sind unter der IPU zu konsolidieren. Eine Dual-IPU-Struktur ist möglich, um sicherzustellen, dass die neue Anforderung nicht gegen die Vorschriften des Heimatlands, z.B. in Hinblick auf Funktionstrennung, verstösst.

Das Hauptziel dieser Anforderung ist die Erleichterung der Umsetzung der international vereinbarten Standards über die interne Verlustabsorptionsfähigkeit sowie die Verbesserung der Gruppenaufsicht.

1.11. Vorgaben zur Abwicklung und Sanierung (TLAC & MREL)

Die Abwicklung von Banken wurde bis jetzt ausschliesslich in der BRRD geregelt. Im Zuge der Überarbeitung des Banking Package wurden die Vorgaben zur Abwicklung aktualisiert und ergänzt. Die neuen Vorgaben zur «Total Lost Absorbing Capacity» (TLAC) und den «Minimum Requirements for own funds and Eligible Liabilities» (MREL) sind jetzt sowohl in der BRRD II als auch in der CRR II enthalten. 

Das Primärziel der Überarbeitung ist die Harmonisierung des für G-SIBs geltenden internationalen Standards für TLAC und der auf EU-Ebene geltenden MREL-Anforderungen. Vor diesem Hintergrund führt die CRR II einheitliche Definitionen und Erläuterungen für die Passivpositionen ein, die gemäss TLAC und MREL als berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten gelten. Darüber hinaus erhält das Reformpaket Leitlinien für die nationalen Abwicklungsbehörden, die die Gläubigerhierarchie und die Rangfolge von Schuldtiteln regeln.

In Hinblick auf die einzuhaltenden Mindestanforderungen ergeben sich allerdings wesentliche Unterschiede zwischen TLAC und MREL. Gemäss den CRR II-Vorschriften ist die TLAC-Quote für alle G-SIBs verbindlich. Ab 2022 bzw. nach dem Ablauf der dreijährigen Übergangsfrist ist eine TLAC-Mindestquote in Höhe von 18% der risikogewichteten Aktiva (RWA) und 6,75% der Gesamtrisikomessgrösse (Leverage Ratio) einzuhalten. Bedeutende Tochterunternehmen von Nicht-EU-G-SIBs müssen zu jedem Zeitpunkt mindestens 90% der Mindestanforderungen erfüllen.

Die MREL-Quote ist hingegen institutsspezifisch und wird von der zuständigen Abwicklungsbehörde festgelegt. Für Institute, die nach den Vorgaben von BRRD II abzuwickeln sind, sollte die festgelegte Quote die Verlustabsorption und ggf. die Rekapitalisierung der nicht abgewickelten Unternehmensteile sicherstellen. Die zuständigen Abwicklungsbehörden können zusätzlich die Einhaltung eines Marktvertrauenspuffers einfordern. 

Das neue Banking Package sieht die Einführung einer MREL-Mindestquote für alle Top-Tier-Banken vor. Demzufolge müssen ab 2022 alle Banken mit Bilanzsumme in Höhe von mindestens 100 Mio. EUR eine MREL-Mindestquote von 13,5% der RWA und 5% der Gesamtrisikomessgrösse einhalten. Die Abwicklungsbehörden können diese Mindestanforderung auch für Nicht-Top-Tier-Banken einfordern. 

Die Reporting- und Offenlegensanforderungen für TLAC und MREL weichen auch voneinander ab. Gemäss der CRR II erfolgt die Meldung der TLAC-Angaben innerhalb der COREP-Meldung. Es wird auch eine mindestens halbjährige Offenlegung vorgesehen. Demgegenüber ergeben sich die Meldeanforderungen für MREL aus der BRRD II. Die MREL-Angaben sind analog TLAC offenzulegen, jedoch nur einmal im Jahr.

2. Inkrafttreten 

Eine Veröffentlichung der CRR II im offiziellen Amtsblatt der EU wird bis Ende Juni 2019 erwartet. Am zwanzigsten Tag nach der Veröffentlichung tritt die Verordnung in Kraft. Die Regelungen sind voraussichtlich 18 bis 24 Monate nach dem Inkrafttreten anzuwenden – es wird also mit einer Erstanwendung zum 1. Januar 2021 gerechnet. Für die folgenden Themen gibt es allerdings einen abweichenden Geltungsbeginn:

• TLAC- und MREL-Bestimmungen sowie die Reporting-Vorgaben gemäss FRTB werden mit dem Inkrafttreten der CRR II wirksam;
• Regelungen zur Ermittlung der Eigenmittelanforderungen für Marktrisiko gemäss FRTB gelten 4 Jahre nach dem Inkrafttreten der Verordnung;
• Reporting- und Offenlegungsanforderungen orientieren sich grundsätzlich an den zugrunde liegenden Regelungen.

3. Implikationen für die Schweiz 

Auch wenn das neue Banking Package in der Schweiz nicht direkt rechtskräftig ist und Anwendung findet, bestehen dennoch wesentliche indirekte Auswirkungen. Alle EU-ansässigen Tochtergesellschaften von Schweizer Banken müssen die Vorgaben der CRR II und SRMR II sowie die jeweiligen nationalen Umsetzungsvorschriften der CRD V und BRRD II beachten. Die neuen Regelungen betreffen direkt die Banksteuerung sowie die Geschäftsmodelle der Institute und implizieren wesentliche strategische Entscheidungen bezüglich des Risikoappetits, der Refinanzierungsstruktur sowie der Portfoliosteuerung.

Besonders wichtig aus Schweizer Perspektive ist die Pflicht zur Gründung einer IPU. Dies hat einen signifikanten Einfluss auf die Gesamtunternehmenssteuerung und –kontrolle.

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